中国境内监管部门对虚拟货币行业监管政策的详细解读

导 读

我们团队系统梳理了2013年至2025年，中国境内虚拟货币监管政策的演进脉络：其历经了从最初2013年将比特币定性为特定虚拟商品，到2017年将代币发行融资（ICO）定性为非法金融活动，再到2021年最终确立虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动，包括“挖矿”及交易炒作的监管体系质变。在此基础上，2025年中国人民银行的“1128会议”则重申了监管立场，并将打击重点强化为利用虚拟货币进行洗钱、非法换汇等违法犯罪活动，本文将依据时间顺序对以上核心监管文件与会议进行分析。

一、2013年《关于防范比特币风险的通知》

2013年12月，中国人民银行等五部委联合发布的《关于防范比特币风险的通知》明确指出：“从性质上看，比特币应当是一种特定的虚拟商品，不具有与货币等同的法律地位，不能且不应作为货币在市场上流通使用。”这意味着，中国境内市场的经营主体均不得接受以虚拟货币作为支付工具。

如果有企业在中国境内单纯将虚拟货币作为支付手段，该行为在无其他违法犯罪情节时，通常不直接构成中华人民共和国《刑法》规定的犯罪，但该行为可能触发其他法律风险：其一，行政违法风险。该行为实质上构成了非法提供支付结算渠道，有关部门可能对相关企业进行行政处罚。其二，税务合规风险。由于虚拟货币交易难以纳入现行发票与税务稽查体系，极易引发《税收征收管理法》第63条所规制的偷税行为。其三，声誉与舆论风险。企业此类行为易被公众解读为对现行金融管理秩序的漠视，例如：2020年12月31日，“广汽蔚来”官方微博账号发文宣称支持虚拟货币支付后，迅速引发监管关注与舆论反弹，之后官方迅速删除该条微博。这充分表明，在现行监管框架下，涉虚拟货币的商业行为虽未直接入刑，但其引发的连锁反应，可能对企业造成一定程度的冲击。

二、2017年《关于防范代币发行

融资交易风险的公告》

2017年9月，中国人民银行等七部委联合发布的《关于防范代币发行融资风险的公告》（以下称《94公告》），其监管锋芒直指首次代币发行（ICO）活动。公告明确指出：“代币发行融资是指融资主体通过代币的违规发售、流通，向投资者筹集比特币、以太币等所谓‘虚拟货币’，本质上是一种未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动。”此公告的意义在于，它首次在规范性文件的层面，系统性地对ICO行为的违法性进行了梳理与警示，为后续的行政执法与刑事司法提供了重要的政策依据。

需要注意的是，我们必须严格区分行政监管定性与刑事犯罪构成之间的界限。《94公告》所提及的“非法集资、金融诈骗、传销”等表述，仅为对行为可能触犯之刑法罪名的提示，其本身并不能直接作为刑事定罪的法律依据。具体犯罪行为的认定，必须严格遵循《刑法》的罪刑法定原则，并满足各罪名的全部构成要件。因此，司法机关在审理涉ICO刑事案件时，仍需回归《刑法》条文本身，独立审查行为是否符合相关罪名的犯罪构成，并依据《刑事诉讼法》中“证据确实、充分”“排除合理怀疑”的证明标准进行裁判。人民银行的公告主要起到揭示行为违法性、提示刑事风险的作用，而不能替代刑法条文成为定罪量刑的直接依据。这既是“罪刑法定原则”的必然要求，也是行政权与司法权分工的体现。

三、2021年《关于整治虚拟货币

“挖矿”活动的通知》

2021年9月，国家发展改革委等十部委联合发布的《关于整治虚拟货币“挖矿”活动的通知》（以下称《整治“挖矿”通知》），成为国内监管虚拟货币“挖矿”活动的关键转折点。《整治“挖矿”通知》明确：“虚拟货币‘挖矿’活动指通过专用‘矿机’计算生产虚拟货币的过程，能源消耗和碳排放量大，对国民经济贡献度低，对产业发展、科技进步等带动作用有限，加之虚拟货币生产、交易环节衍生的风险越发突出，其盲目无序发展对推动经济社会高质量发展和节能减排带来不利影响。整治虚拟货币‘挖矿’活动对促进我国产业结构优化、推动节能减排、如期实现碳达峰、碳中和目标具有重要意义。”《整治“挖矿”通知》对整治虚拟货币“挖矿”活动作出了原则性规定，行政机关查处虚拟货币“挖矿”活动时应当遵守《整治“挖矿”通知》的原则精神，但是在查处虚拟货币“挖矿”活动时不能直接依据《整治“挖矿”通知》作出行政处罚决定，必须依据《行政处罚法》及相关法律、法规、规章规定的行政处罚程序依法作出行政处罚决定。

行政机关在查处虚拟货币“挖矿”活动时，可以适用的法律依据有《行政处罚法》《节约能源法》《循环经济促进法》或《促进产业结构调整暂行规定》的相关规定，但上述法律、行政法规规定的处罚措施不尽相同，可能会涉及对违法“挖矿”行为视情节轻重给予警告、通报批评、罚款、没收违法所得/非法财物（一般表现为“没收矿机”）、责令关闭“矿场”（一般表现为“清退”）等处罚。在具体行政执法过程中，行政执法机关具有适用法律的“自由裁量权”，可以根据违法行为情节的轻重，选择作出行政处罚的法律依据和行政处罚措施。但是根据行政法基本原则之“合法行政”与“合理行政”原则，行政机关作出行政处罚决定必须有明确的法律法规依据，且行使“裁量权”必须符合法律目的，在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采取对当事人权益损害最小的方式。否则，涉嫌违法执法，被执法对象可以依法提起行政复议或者行政诉讼进行权利救济。

四、2021年《关于进一步防范

和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》

2021年9月中国人民银行等十部委联合发布的《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》（以下称《924通知》）首次明确：“虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动。开展法定货币与虚拟货币兑换业务、虚拟货币之间的兑换业务、作为中央对手方买卖虚拟货币、为虚拟货币交易提供信息中介和定价服务、代币发行融资以及虚拟货币衍生品交易等虚拟货币相关业务活动涉嫌非法发售代币票券、擅自公开发行证券、非法经营期货业务、非法集资等非法金融活动，一律严格禁止，坚决依法取缔。”值得关注的是，人民银行作为监管主体，虽对虚拟货币相关业务作出“非法金融活动”的定性，但关于具体行为所触发的罪名认定，仍表述为“涉嫌”。这表明相关业务是否构成犯罪、构成何种犯罪，需由司法机关在审判环节依据中华人民共和国《刑法》独立判断。

《924通知》的核心创新点，体现在第一条第四款中关于民事法律效力的规定：“参与虚拟货币投资交易活动存在法律风险。任何法人、非法人组织和自然人投资虚拟货币及相关衍生品，违背公序良俗的，相关民事法律行为无效，由此引发的损失由其自行承担；涉嫌破坏金融秩序、危害金融安全的，由相关部门依法查处。”该条款规定首次由金融监管部门将虚拟货币投资行为与“公序良俗”这一民法基本原则相关联，进而为司法实践中援引《民法典》第153条提供政策依据。自此，各地法院在审理涉虚拟货币民事纠纷时，普遍援引该条款认定相关合同无效，实质上构建了“虚拟货币投资行为违背公序良俗→民事法律行为无效”的裁判路径。

然而，这一机制在实务中，引发了两点争议：

第一，合同无效并不等同于权利义务的完全灭失。依据《民法典》第157条，民事法律行为无效后，当事人因该行为取得的财产应当返还；不能返还或无需返还的，应折价补偿，法院仍需在无效框架下对资金返还、过错认定等问题进行裁量。

第二，中国人民银行以部门规范性文件的形式对“公序良俗”这一民法基本原则作出具体解释，可能存在法律适用权限的争议。根据《立法法》第48条：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”而中国人民银行仅作为一个国务院的部委级单位，将投资虚拟货币相关行为纳入“违背公序良俗”的范畴，实质上发挥了准司法性质认定作用，可能构成间接创设法律适用，这其中的法律问题值得商榷。

五、2025年中国人民银行联合13个部门

召开打击虚拟货币交易炒作工作协调会议

2025年11月28日，中国人民银行联合国家金融监督管理总局、中国证监会、公安部等十余个部委共同组织召开“打击虚拟货币交易炒作工作协调会议”（以下称“1128会议”）。此次会议在监管政策层面释放出明确信号，重申将严格遵循2021年《924通知》确立的监管框架，持续对虚拟货币经营性业务采取全面禁止的政策导向。会议特别强调，要将打击利用虚拟货币进行洗钱、非法跨境资金转移等违法犯罪活动作为下一阶段的核心工作重点。

从内容来看，本次会议主要确立了以下三个层面的监管立场：

第一，重申虚拟货币的法律属性定位。会议再次明确虚拟货币不具有货币的主体地位，强调其不具备法偿性和强制性，不得作为市场流通媒介。这一定位从本质上划清了虚拟货币与法定货币的界限，为后续监管措施的制定提供了法理基础。

第二，明确破除“人民币稳定币”的论调。会议着重指出要破除市场上关于“人民币稳定币”的合规幻想，表明监管机构对此类可能冲击人民币法定货币地位、扰乱金融管理秩序的新型业务模式持否定态度。这一表态体现了监管部门在金融创新与风险防控之间的价值取舍。

第三，强化对非法金融活动的打击力度。“1128会议”决定加大对利用虚拟货币实施洗钱、非法外汇交易、代币发行融资等非法金融活动的整治力度，显示出跨部门协同监管的趋势正在加强。这一政策导向预示着未来对涉虚拟货币非法金融活动的执法将呈现更严格、更全面的特征。

不过，针对市场上因为“1128会议”而出现的各种解读声音，有必要澄清以下几个认识误区：

其一，会议纪要的法律效力问题。人民银行联合13个部委召开的会议，即便形成会议纪要，也不具备法律规范的效力，不能直接作为规制虚拟货币领域的法律依据。本次会议的主要意义在于释放监管信号，表明监管部门对境内虚拟货币活动持审慎态度，并可能在执法层面加大力度。

其二，虚拟货币法律性质的界定。需要明确的是，会议内容并不能推导出“买卖虚拟货币属于违法犯罪行为”或“中国境内持有虚拟货币违法”等结论。根据中华人民共和国《刑法》第3条的规定：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”犯罪行为的认定必须严格遵循罪刑法定原则，目前，我国法律尚未将个人买卖、持有虚拟货币的行为明确规定为犯罪。

其三，对普通投资者的潜在影响。本次会议可能对普通虚拟货币交易者产生的影响主要体现在：随着“1128会议”对执法、司法层面的影响，未来公安机关、检察机关、审判机关在加大对币圈犯罪行为的打击力度时，可能会提高对出入金环节的要求标准。具体而言，在涉及赃款流转的情形下，交易者可能需要承担更高的“明知、应知”注意义务，以及在买卖虚拟货币涉嫌非法换汇的情况下，执法部门的打击力度会更大，交易者主观明知的审慎义务要更高。

其四，对OTC商家（先低价买入，再高价卖出虚拟币USDT，通过高频套利挣差价的商家）的监管趋势。对于OTC商家而言，监管趋严意味着需要承担更高的反洗钱责任和防范非法换汇义务。交易平台应当建立健全风险防控机制，切实履行客户身份识别、交易监测等法定义务。

其五，非法金融活动的打击重点。需要强调的是，在境内发行虚拟货币、设立虚拟货币交易场所等行为一直以来都属于重点打击的违法犯罪活动。特别是在当前监管环境下，借RWA、稳定币等概念实施发币募资、开展资金盘运作的模式，将成为执法部门重点整治的对象。

其六，新型业务模式的法律风险。关于虚拟货币的资产管理、交易所推荐返佣等业务模式是否构成违法犯罪，目前存在较大法律争议。这类问题涉及多个法律适用难点，包括但不限于募集虚拟货币是否等同于非法集资，账户管理、连接API（应用程序编程接口）等行为是否属于募资，未承诺保本付息是否构成非法集资，虚拟货币合约交易能否能被认定为赌博，以及推广返佣是否构成开设赌场罪的帮助犯等具体法律适用问题。这些法律问题最终需要由司法机关根据具体案情进行认定。值得注意的是，随着监管力度不断加强，公安机关可能会将相关新型案件作为重点研究对象。   

六、未来展望与结语

从整体趋势来看，内地司法与监管对虚拟资产的态度正过去从“全面否定”逐步走向“分类认定、差异化处理”，同时跨境监管格局也在加速重塑。在《924通知》出台阶段，司法实践普遍采取严格立场，所有涉虚拟货币的法律行为均被认定为无效。然而自2023年以后，随着案件数量大幅增加，法院对虚拟资产运行机制、市场结构与技术背景的理解更加成熟，“挖矿损害社会公共利益”“违反公序良俗”等早期论证基础也在逐渐被弱化，司法裁判的取向正在逐步走向细化。

未来监管的重点仍然是利用稳定币绕过外汇管理体系进行非法跨境兑换。稳定币因其链上转账的匿名性与便利性，已被很多币商和境外平台用作规避外汇监管的工具。因此司法机关也将不断强化其监管力度，严格限制这种严重破坏金融秩序的踩红线行为。

最后，值得一提的是，虽然中国内地的监管框架在可预见的未来仍保持高压和强监管态势，但中国香港特别行政区对虚拟资产的监管正逐步制度化、透明化，并明确鼓励在可控范围内进行创新。无论是稳定币、代币化资产（RWA），还是虚拟资产交易平台，中国香港均在搭建合规框架来逐步拥抱行业发展。笔者认为，未来中国内地与中国香港在虚拟资产与跨境资本流动方面的“双轨制差异”，将成为企业与项目选择合规路径的重要参考点。